關于《三亞市促進低空旅游發展暫行辦法》的解讀

關于《三亞市促進低空旅游發展暫行辦法》的解讀

一、背景依據  

三亞作為著名的熱帶濱海旅游城市，素來享有低空凈空率高、空中能見度遠、年可飛行日、可供空中游覽觀光的時間長等得天獨厚的自然條件。近年來，在產業融合和市場需求的驅動下，我市直升機、水上運動飛機、滑翔傘、懸掛滑翔機等低空旅游新業態不斷涌現，發展態勢良好，“飛行+旅游”的產業發展模式在我市各個景點火熱開展，低空旅游迎來前所未有的發展機遇。

據統計，我市低空旅游行業2020年全年起降超6.5萬架次，飛行時間約4200小時，載客17.61萬人次，分別占全國的22.5%、47.8%、51.5%。從數據上看，無論是飛機數量、游客參與數量以及飛行時長均穩居全國前列。但是，低空旅游新業態快速發展的同時也暴露出產業規劃落后、項目保障能力弱，資源有效整合不足、職能部門多頭監管，企業安全措施落實不到位、安全隱患突出，噪聲擾民、低價傾銷、服務質量參差不齊等問題，一定程度上制約了我市旅游產業的發展和城市形象的提升。因此，迫切需要市政府出臺針對性的制度，以解決現存問題。

《三亞市促進低空旅游發展暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）屬于市政府規章，制定依據主要有《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國旅游法》《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國安全生產法》《優化營商環境條例》《海南自由貿易港優化營商環境條例》《海南省旅游條例》《通用航空經營許可管理規定》《通用航空飛行管理條例》《海南經濟特區安全生產條例》《一般運行和飛行規則》《航空體育運動管理辦法》《國務院、中央軍委關于深化我國低空空域管理改革的意見》等法律、法規、規章和政策文件。

二、目標任務

《辦法》的出臺是為了保障低空旅游產業規范化、高質量發展，加強低空旅游安全管理，維護旅游者和旅游經營者的合法權益。

三、涉及范圍

《辦法》適用于我市行政區域內低空旅游的產業規劃、經營管理及安全監管等相關活動。

四、主要內容

《辦法》涵蓋總則、產業規劃、經營管理、安全監管、法律責任、附則，共六章二十九條，主要為五大部分內容：

（一）明確低空旅游的內涵和部門職責分工

低空旅游經營活動為“低空+旅游”的復合型產業，在國內尚屬于新興業態，加之低空飛行的特殊性，導致目前我市低空旅游行業出現了軍航、民航部門與地方政府職能部門多方監管、管理職責劃分不清等問題，資源難以有效整合。

《辦法》結合實際，定義了低空旅游的基本內涵，明確市人民政府會同民航主管部門和軍航空管部門建立低空旅游協同管理運行機制，市旅游主管部門負責低空旅游產業發展的規劃編制、服務監管和業務指導等相關工作。

（二）加強產業規劃和項目保障，提高產業集聚能力

我市目前通用航空基礎設施建設無法滿足低空旅游行業的發展需求，項目用地保障需要進一步加強。其次，目前我市尚無與低空旅游相關的優惠扶持政策，低空旅游企業集聚發展不足，在通航市場銷售、租賃代理、會議會務展覽等方面都無直接相關的企業，專業人才匱乏，成為掣肘我市低空旅游發展的瓶頸。

《辦法》提出，市人民政府應當編制低空旅游產業發展專項規劃，將低空旅游納入旅游產業發展專項資金支持范圍，加大低空旅游專業人才的培養和引進，支持各類院校、科研機構開設通用航空專業門類，并鼓勵社會資本和政府合作建設、運營通用機場、飛行營地或特色小鎮，充分利用本土特色資源依法開展低空旅游活動。

（三）信息登記收集經營信息，發揮正面引導作用

我市低空旅游經營者所取得的通航經營許可證及適航證書由民航監管部門頒發，且部分企業在外省注冊登記。在日常經營活動中，基本使用本地企業的空地作為臨時起降點，導致地方政府在監管過程中存在一定難度。

《辦法》規定，低空旅游經營者開展低空旅游經營活動的，應當依法辦理有關許可、審批手續，并連同《低空旅游項目信息登記表》等材料提交市旅游主管部門登記，符合條件的，發放低空旅游項目標識號牌。旅游主管部門應當定期通過政府網站、旅游公共信息和咨詢平臺、景區、旅行社等線上線下渠道向社會公布登記的企業名錄，引導旅游者選擇合法合規的低空旅游經營者提供服務。

《辦法》還要求，低空旅游經營者應當通過與旅游者簽訂低空旅游服務合同或者其他方式，明示有關服務項目和服務價格等事項，預防和減少消費糾紛和投訴。

（四）提高服務保障能力，落實安全主體責任

個別經營主體管理模式粗放，旅游活動開展不規范，在低空飛行過程中產生噪聲污染，部分低空旅游經營場所、設施設備簡陋，應急救援能力滯后，旅游者人身財產安全難以保證。

《辦法》規定，低空旅游經營者及其從業人員對低空旅游活動安全負主體責任。經營者應當以明示的方式將正確使用相關設施設備等事項事先向旅游者作出說明或者警示，并配備安全保障人員對低空旅游活動進行飛行前培訓和全過程監管，依法投保地面第三人責任險。另外，低空旅游經營場所和飛行航線的審批，應當盡量避開住宅、酒店等人員密集的噪聲敏感建筑物集中區域。因民用航空器起降排放噪聲造成嚴重污染的，主管部門應當對噪聲污染情況進行調查，制定綜合治理方案，采取有效措施，減輕噪聲污染。市、區旅游主管部門應當會同應急管理等有關部門將低空旅游應急管理納入政府應急管理體系，制定應急預案，建立低空旅游突發事件應對機制。

（五）法律責任

《辦法》規定，市、區旅游主管部門應當會同民航監管、綜合行政執法等有關部門建立低空旅游違法線索移送、案情通報及聯合處置等工作機制，及時查處各類違法行為；辦法未設定法律責任，其他法律、法規和規章已經設定法律責任的，從其規定。

五、注意事項

《辦法》第二十六條、第二十七條分別規定了低空旅游經營者及其從業人員未履行經營管理、安全監管等主體責任，以及市、區人民政府有關部門及其工作人員在低空旅游監督管理工作中的責任。

六、關鍵詞詮釋

低空旅游，是指在低空空域內利用民用航空器或者航空運動器材從事的觀光游覽、休閑度假、冒險體驗、體育娛樂等各項旅游活動。

依據《中華人民共和國民用航空法》第五條和《民用航空器國籍登記規定》第二條的規定，民用航空器，是指除用于執行軍事、海關、警察飛行任務外的任何能夠憑借空氣的反作用力獲得在大氣中的支承力并由所載人員駕駛的飛行器械，包括固定翼航空器、旋翼航空器、載人氣球、飛艇以及中國民用航空局認定的其他飛行器械。

依據《航空體育運動管理辦法》第二條的規定，航空運動器材包括降落傘、滑翔傘、懸掛滑翔機、航空模型以及絞盤車、收索機等牽引設備。