關于《三亞市落筆洞遺址保護規定》的解讀

關于《三亞市落筆洞遺址保護規定》的解讀

一、制定背景、原因和依據  

落筆洞遺址位于三亞市吉陽區荔枝溝向北方向約7公里處的小山峰-印嶺（又名落筆峰）山腳下，距今為10000年左右，是海南省已發現的時代最早的舊石器時代遺址，也是迄今為止中國舊石器文化分布最南的一處遺址。該遺址于2001年被國務院公布為全國第五批重點文物保護單位，同時成為海南省7個全國重點文物保護單位之一，落筆洞遺址具有十分重要的歷史價值、科學價值、生態價值與教育價值。長期以來，落筆洞遺址保護主要采取半封閉式管理，沒有在保護的基礎上有效發揮其應有的社會效益和經濟效益。

雖然《文物保護法》《文物保護法實施條例》《文物保護工程管理辦法》《海南省文物＋旅游三年行動工程實施方案》（瓊府辦〔2017〕183號）《海南省人民政府關于公布海南省全國重點文物保護單位、省級文物保護單位保護范圍的通知》（瓊府〔2019〕30號）《海南省旅游和文化廣電體育廳 海南省自然資源和規劃廳關于公布全國重點文物保護單位、省級文物保護單位建設控制地帶的通知》（瓊旅文函〔2021〕833號）《國家文物局關于落筆洞遺址保護規劃的意見》（文物保函〔2019〕415號）等上級文件均為落筆洞遺址保護工作指明了方向，但是在制度層面和操作層面仍然存在很多問題。因此，市政府將《三亞市落筆洞遺址保護規定》列為市政府規章2021年度規章審議類項目。

該規章主要依據了《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國文物保護法實施條例》《文物認定管理暫行辦法》《文物保護工程管理辦法》《考古發掘管理辦法》《全國重點文物保護單位保護規劃編制審批辦法》《全國重點文物保護單位文物保護工程竣工驗收管理暫行辦法》《國有文物資源資產管理暫行辦法》《國家文物局關于做好第八批全國重點文物保護單位保護利用工作的通知》《自然資源部、國家文物局關于在國土空間規劃編制和實施中加強歷史文化遺產保護管理的指導意見》，借鑒了《龍巖市奇和洞遺址保護條例》《周原遺址保護管理辦法》《四川省三星堆遺址保護條例》《隨州市曾隨文化遺址保護條例》《哈爾濱市金上京遺址保護條例》《城頭山遺址保護辦法》《蚌埠市大遺址保護條例》《百色市舊石器時代遺址保護條例》，參考了《中國考古學通論》《大遺址利用導則（試行》《田野考古工作規程（試行）》《三亞落筆洞遺址》等專業領域文獻。

二、主要原則

一是不搞“上下一般粗”立法，內容原則上不與上位法重復；

二是細化上位法的“制度末端”，明確了保護機構的法律地位、職責以及與文物主管部門等行政機關的事權邊界；

三是填補上位法的“制度空白”，即增加了需要簽署行政協議和責任書的情形、細化了保護范圍和建設控制地帶內的禁止性規定等內容；

四是堅持問題導向，針對立法調研過程發現的痛點、堵點、難點和盲點問題進行制度設計，解決了監管條件不完備、保護和考古協同推進、有形的文化遺存保護與無形的文化資源利用的協調等問題。

三、主要內容

《三亞市落筆洞遺址保護規定》共有三十條，針對保護對象、保護機制、經費保障、保護機構的職責、公眾參與、信息宣傳、監管條件、文物保護敏感區域、考古工作、規劃保護、地質災害、建設控制地帶、文物保護工程、禁止性規定、學術研究、文化資源的利用和管理、行政機關及其工作人員的責任、行政相對人的責任等內容進行了規定。擬主要解決的問題和內容包括：

（一）明確保護對象。規定在第二條、第四條和第五條對落筆洞遺址的定義、保護范圍、保護對象進行了界定。

（二）明確各部門職責和專門保護機構以及經費保障，長期以來落筆洞遺址缺少專門保護機構和專項經費，給遺址保護日常工作造成了較大影響，該規章針對該問題，在該規章的第六條至第九條進一步明確了三亞市落筆洞遺址保護中心的法律地位及職責、專業人才的引進機制、財政資金、事業性收入和社會資金的管理和使用等內容。

（三）明確規劃保護制度。為加強保護的系統性、科學性，該規章在第十三條明確了對遺址實行規劃保護制度，并規定各級各類規劃涉及遺址的應聽取文物主管部門意見，確保相關規劃與遺址保護規劃相協調。

（四）強化保護措施。經立法調研發現，當前落筆洞遺址的日常監管主要集中的落筆峰南側，因缺乏巡查和監控的基礎條件，落筆峰的東、西、北面以及山頂日常監管存在一定的困難，尤其是雨季，周邊古河道河水漫上來后，部分區域就成為了監管的盲區，經常有人違規闖入露營、攀巖和探險。同時，因山體結構原因和外來因素影響，落筆洞也存在發生地質災害和外來因素影響的風險，為實現監管全覆蓋，預防發生安全問題。該規章在第十五條、第十六條、第十八條至第二十四條對暢通巡查線路，運用科學手段實現全方位、全天候、無障礙監管，預防地質災害、實施文物保護工程，劃定文物保護敏感區域、遺址建設控制地帶和保護范圍的禁止行為等內容進行了明確規定。

（五）保持立法前瞻性，協同推進遺址的保護和考古工作。1992年和1993年文物部門對落筆洞的洞穴內進行過2次考古發掘，但對遺址周邊的古河道、仙娘洞、仙郎洞、將軍洞以及洞穴外的石土堆尚未開展考古發掘，專家認為上述區域仍具有一定的考古價值，結合專家建議，該規章在十七條對遺址考古進行了規定。

（六）完善遺址利用制度設計，提升落筆洞遺址的文化影響力。經調研發現，落筆洞遺址有關的研究和利用相對滯后，有關的書籍僅有考古類的《三亞落筆洞遺址》，有關的文藝作品僅有歌舞類的《落筆洞》，落筆洞遺址的文化資源尚有較大的挖掘和利用潛力。為充分挖掘落筆洞遺址文化影響力，推進相關領域的學術研究，打造文化品牌，該規章在第二十四條、第二十六條和第二十七條對落筆洞遺址展示場所，遺址研究成果的展示，落筆洞遺址及相關文化遺存的名稱、造型、圖案等文化元素的保護等內容進行了規定。

（七）依托專家增強遺址保護和利用的科學性。該規章在第十四條、第二十條和第二十四條對文物保護單位標志設置、文物保護工程、文物展陳等工作應當充分聽取相關專家意見，以確保相關工作的科學性。